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我区工程质量安全监督机构工作现状分析
 
        【日期:2009-04-09】    【阅读:】    【字体:
 
    广西现有101个质量安全监督机构,其中区级1个,市级14个,县级86个。除南宁、梧州、临桂、钦州港区的安全监督机构独立设置以外,其余的监督机构均同时担负质量和安全监督任务。各级监督机构共有执证监督员668名,其中64名执临时监督员证。在各级监督机构的共同努力下,我区的工程质量状况良好,水平较为平稳,多年未发生房屋倒塌等恶性事故;安全生产处于相对稳定的水平。尽管如此,我区的工程质量安全监督工作仍存在着诸多问题。
    一、     我区监督机构的工作内容与工作模式
    (一)    工作依据
    我区监督机构开展工程质量监督工作的主要依据是:《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《广西壮族自治区建设工程质量管理条例》、《广西壮族自治区房屋建筑工程和市政基础设施工程质量监督管理暂行规定》和《广西壮族自治区房屋建筑工程和市政设施工程竣工验收及备案管理实施细则(试行)》。
监督机构开展安全监督工作的主要依据是:
    (二)    工作内容
    质量安全监督工作实施属地化管理,各地监督机构受当地建设行政主管部门的委托在辖区范围内开展工作,工作的主要内容有:(1)工程质量安全监督;(2)投诉处理;(3)参加事故调查;(4)宣传贯彻相关法律法规和标准规范;(5)配合当地建设行政主管部门对违法违规行为进行查处;(6)完成当地建设行政主管部门交待的其他任务。
    (三)    质量安全监督工作流程
    我区的工程质量监督工作流程是:报监登记——监督告知——停止点与随机抽查——竣工验收——提交监督报告。备案工作一般不放在监督机构,由当地建设行政主管部门负责。现场监督在一般情况下要求至少2人共同前往。停止点与随机抽查的内容包括:(1)建设各方主体行为;(2)现场实体质量状况;(3)施工质量保证文件的收集整理。在发现违法违规行为时,可由监督机构发出改进通知、整改通知书或局部暂停施工通知书;情节严重的,监督机构可向建设行政主管部门提出停工建议书或行政处罚建议书。
    安全监督工作流程是:报监登记——监督告知——巡回抽查。巡回抽查的内容包括:(1)建设各方主体行为;(2)现场安全状况;(3)施工安全资料的收集整理。发现违法违规行为时的作法与质量监督类似。
    (四)    层级监督制度
    我区建立了市级建设行政主管部门对县级建设行政主管部门、区级建设行政主管部门对市县级建设行政主管部门的层级监督制度。自治区建设厅每年至少组织2次层级监督,以督促全区各地建设行政主管部门和监督机构认真贯彻执行上级文件精神,做好本辖区的建筑管理工作。
    (五)    信息化建设
    我站在2004年开发工程质量监督信息管理系统、建立总站网站的经验基础上,正委托自治区建设厅开发基于WEB数据库的网上信息管理系统,以加强对全区工程质量安全的动态监督管理,为实施差别化管理提供数据基础。
    此外,我区还建立了质量安全监督档案管理、质量安全重点监督等制度。
    二、     质量安全监督工作中存在的主要问题
    广西目前质量安全监督工作中存在着监督机构错位、地方政府对监督工作的干预、无行政执法权、监督工作人多任务重等突出问题。
    (一)      监督机构的错位
    监督机构的错位,给监督工作带来了诸多负面影响,甚至危及到了质量安全监督系统的存亡。这些错位,有些是制度造成的,有些则是误解使然。
    1.监督经费困难
    自1984年质量监督机构成立以来,广西的工程质量水平有了大幅的提高,重大工程质量事故已基本杜绝。随着经济的发展,各地的建设项目越来越多,监督机构的监督任务也越来越重,特别是2004年以后安全监督职责加入但却未增加编制与收费,质量监督费反而从原来的3.5‰降到3‰,再到现在的2.5‰(市级为1.8‰和2.1‰不等),再加上财政截留30%~50%,监督机构早已难以为继,有的监督机构在2007年仅发了6个月的工资。而到了今年,检测机构分离,自治区物价局又出台了下半年监督费减半收取的通知,对监督机构而言更是雪上加霜,监督系统的分崩离析即将一触即发。经费的严重缺乏,给监督机构的日常工作、人心稳定、人员素质提高等各方面都带来了极大的负面影响。
    2.监督机构成为“市场主体”
    监督机构并不是建设五方责任主体之一,监督机构的监督工作方式为“抽查”,职责是督促建设各方按照法律法规和标准规范的要求来建设项目,而不是工程质量安全的最终保证机构,但这一点并未得到检察机关、法院和社会普遍认同,这和我们的工作依据的相关条款描述不够清晰是分不开的。两年以来,我区履履发生责任监督员被追究刑事责任的案例。南宁、梧州、   ,都有这样的案例。其中一起案例中监督员被追究渎职罪的理由是“没有发现工地上正在工作的焊工未执证”,但实际上监督员已审查过工地特殊作业人员的上岗证,有两名执焊工证的上岗人员。一方面是正常监督工作受地方政府干预,一方面是检察机关紧抓不放,使得监督员处于一种危险状态之中。
    3.监督机构成为施工企业的“安全科”
    监督机构没有处罚权,在发现违法违规行为的时候,只能下发改进、整改通知书。若要责令停工整改或实施行政处罚,则只能建议当地建设行政主管部门实施。这种情况造成建设各方主体并不配合监督机构的工作,履查履犯,配合的查出一点问题就整改一点问题,养成了事事靠监督机构督促的状况,显然将监督机构当成了“安全科”。而监督机构因为没有处罚权,也只能充当这样的角色。监督机构没有履行事实上的执法职能。
    (二)      地方政府对监督工作的干预
    地方政府对监督工作的干预表现在以下几个方面:
    1.      地方政府对监督工作程序的干预
    各市县多少存在一些领导工程,这些工程一般都会得到地方政府的特殊照顾。这些工程往往先开工后办手续,在出现严重违法违规行为时,监督机构和建设行政主管部门下达整改通知、局部停工通知或停工通知的正当行为也会受到当地领导的阻挠。另外一些重点工程,由于当地政府的赶工指令,往往使其质量安全得不到保证。还有一部分工程,政府不但指令不能收取监督费,而且要求监督机构在未办理监督手续的情况下就介入,往往使监督员无法正常开展监督工作。
    2.      开发园区的监督工作受阻
    开发园区的工程往往是招商引资工程,许多政府明令监督机构不得向这些工程收取监督费,或不得要求这些工程办理正当的监督手续,甚至要求监督机构对这些工程不闻不问,只在分部验收或竣工验收的时候参加,并出具监督报告。这种行为将监督机构推到了风口浪尖上,一旦发生事故,就往往会使责任监督员陷入被追究责任的泥潭中。
    3.      站长免职风波
    对上述特殊工程,若当地的监督机构坚持原则,按程序办事,站长便有被撤职的可能。今年以来,就已经有三位县站的站长因此而被撤职。其中一位站长发出了“坚持原则就被撤职,不坚持原则就坐牢,监督工作做也难,不做也难”的感慨。
    (三)      无行政执法权
    我区的质量监督机构没有执法权,对发现的严重违法违规行为,有必要实施行政处罚的,只能建议当地建设行政主管部门实施。而建设行政主管部门往往由于人手不足、对行政处罚的程序和技术条款不熟悉、受上级领导干预等问题而不实施行政处罚。这样就造成了监督机构无法对严重违法违规的企业进行有效的处理,久而久之便造成各方责任主体的漠视态度。没有惩罚的手段就没有监督的意义,无行政执法权是造成当前监督机构工作错位的主要原因。
    (四)      监督工作人少任务重
    多年来,我区质量监督机构的人员数量基本没有变化,但在建工程的面积却扩大了3倍。并且2004年以后,安全监督任务也由质量监督机构承担。
监督工程情况表
年份
受监工程项数(项)
受监工程面积(万㎡)
新受监工程造价(亿元)
发现质量隐患(起)
监督人员数量(人)
人均监督工程项数
人均监督工程面积
2000
12084
2636.9
50.46
1060
629
19.21
4.19
2007
14300
7752.1
276.29
1796
622
22.99
12.46
2007
(南宁市)
3675
2864.0
107.29
606
38
96.71
75.37
    从上表可以看出,2007年与2000年相比,人均监督任务按面积算增加了3倍。在工程最多的南宁市,人少任务重的矛盾更为突出,人均工作量是全区平均数的4倍。实际上在南宁市,每两人为一监督小组,一天走4个工程,马不停蹄,一个工地也要40多天才能轮上一次,在有其它任务的时候,就更难以兼顾了。
此外,各地监督机构的人员专业配置不全,尤其缺乏机械、电机、暖通、水电专业的监督人员,导致这些专业的监督工作存在着薄弱环节。
    (五)      工作覆盖面与法律法规不符
    1.    建设部门与其它部门监督机构之间的业务范围划分不明确
    根据《建设工程质量管理条例》第四十三条,国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工,负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。
    1994年,我区共有9个专业监督站,根据《关于明确我区建设工程质量监督站监督工作范围的通知》(桂建质字[1994]第31号)划分监督范围,其中建设工程质量监督站负责民用建筑工程(含装饰工程)、市政公用工程、一般工业厂房、砼构配件以及大中型工业、交通建设项目中的职工生活区、公用建筑和附属工程的监督工作。随着各部委的合并,部分专业监督机构已取消,到目前我区尚有水利、电力、交通、铁路、有色、林业等6个专业监督站,有必要由自治区建设厅牵头与各厅局重新明确监督的范围。
    2.    乡镇工程、农民自建住房的监督未纳入监督范围
    根据广西建设工程质量管理条例第四条,在村庄、集镇规划区内,建筑跨度、跨径或者高度超过自治区人民政府建设行政主管部门规定范围的建筑工程以及2层(含2层)以上住宅的业主,应当按前款的规定办理工程质量监督手续。但事实上,我们根本无法将监督的范围扩大到村庄、集镇的私人住宅。在责任追究越来越严的今天,这一条如若不改变,又在这些应纳入监管范围而未实施监管的工程中发生事故,建设行政主管部门难免有失职的嫌疑。
    3.    对市政工程的监督力量薄弱
    各级监督机构长期以来注重对民用建筑工程的监督,而对于市政工程,由于缺乏相关专业人员,监督的力量较为薄弱。
    (六)      对定性行为的认定标准不清
    对于许多定性的行为,如管理人员不到位、违法分包、挂靠、监督到位等,缺乏统一的认定标准,导致难以认定。
    (七)      施工质量控制文件的真实性难以保证
    建筑工程施工质量控制文件长期存在不真实的情况,主要表现在以下方面:
    1.资料是在电脑里做出来的,而不是在现场根据实测实量的结果填写的;
    2.由于检查具有不可重复、难以验证,验收小组只选择合格点填写,而摒弃了不合格点;
    3.资料代签名现象时有发生;
    4.资料与施工进度不同步,普遍存在滞后现象;
    5.由于检测机构之间竞争激烈,往往通过降低价格来承揽业务,当达到一定极限后,即出现虚假报告,导致检测报告可信度下降。
    6.由于施工企业、监理企业没有在验收前对资料进行系统地检查的现象普遍存在,导致监督员成为资料员。
    (八)      监理与建设的关系导致监理无法实施有效监管
    监理受聘于建设单位,是服务与被服务之间的关系。在这种情况下,监理单位自然难以对工程实施有效的监管。对于建设单位的一些不情之请,也只有勉为其难。更有甚者,为谋取私利而与施工单位串通一气。只要这层关系存在,监理就很难跳出现在的角色。
    (九)      执法不严
    根据建设部2007年全国建筑执法分析报告的统计,北京市全年实施行政处罚2775起,广西全年实施行政处罚4起,在全国居最末位。为什么广西只有4起?是我们的违法违规行为少吗?是我们的现场工程质量安全状况好吗?答案显然不是,而仅仅是因为我们实施处罚太少。其原因与执法权与处罚权的分离、处罚程序相对繁复、领导干预、意识不到位都有关系。对违法行为的纵容,相关管理部门未免有不作为的嫌疑,没有用好手中的权力,没有认真履行自己的职责,致使许多制度都停留在书面上,没有付诸于实际。
    (十)      未建立有效的奖惩制度
    当前的违法成本太低,低至可以忽略不计;创优成本又太高,投入与回报不成正比。导致施工企业缺乏提高工程质量安全水平的积极性,满足于现状。必须将优劣之间的奖惩幅度加到足够大,才能激发施工企业主动创优的内在动力。
    (十一)      信息系统不完整导致监管不全面
    我区没有统一的建设信息管理平台,导致难以对单位资质、人员资格实施动态管理,人证分离、四处挂证的行为普遍存在,而在监督检查时也没有可靠的数据库对这些人员的资格进行一一核对,这也是导致监管难以实施的主要原因之一。
二OO八年十一月十五日
  
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